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    4月10日,中共中央、國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱《意見》),明確提出“加快建立全國統一的大市場”!敖ㄔO統一大市場,暢通經濟雙循環”是現階段中國經濟發展的國家戰略,也是我們應對世紀疫情和百年變局交織共振,科技發展、產業變革與區域競爭重塑深化,需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力疊加的必然選擇。

    加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場,制度規則要先行,首先應構建適應全國統一大市場的信用監管體系,將流動的數據資源轉化為全域覆蓋的信用要素,以健全統一的信用制度“硬”支撐優化營商“軟”環境,打通制約經濟循環的關鍵堵點,打破地方保護和市場分割,促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動。


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    “統一大市場”需要“融合大監管”


    國家市場監管總局數據顯示,2021年10月,我國市場主體歷史性地突破1.5億戶。我國經濟的超大規模和整體市場,是我們抵御外部風險,增加經濟韌性,實現經濟長期可靠發展的基礎。2021年12月17日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十三次會議時強調,構建新發展格局,迫切需要加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場,建立全國統一的市場制度規則,促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動。


    構建全國統一的大市場,既是推進以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的現實需要,也是轉化發展理念、發展方式、發展動能的基礎條件。一方面,我們清醒地看到,雖然我國擁有超大規模和整體市場的優勢,但市場內部并非完全是統一、均質和暢通的,在供需循環、產業循環和市場循環上還存在條塊分割和區域壁壘,顯性或隱性的“小而全”自我小循環仍然存在。而破除這些壁壘、這些分割,激發和培育國內市場的潛力,統一的市場制度規則是根本。另一方面,只有全國的大市場統一了,才能真正做到國內大循環,才能以國內大循環為基礎,更好聯通國內市場與國際市場,發揮超大市場的規模效應以及影響力、潛力,有效實現國內國際雙循環。


    構建全國統一的大市場需要多領域、深層次、全方位的同頻共振,需要建立全方位、多層次、立體化監管體系,需要建立以信用為基礎的新型監管機制。《意見》提出“強化市場基礎制度規則的統一”,將社會信用作為構建統一大市場基礎制度加以強化,明確提出“健全統一的社會信用制度”!丁笆奈濉笔袌霰O管現代化規劃》(以下簡稱《規劃》)提出“大監管”的概念,強調發揮信用監管基礎性作用,健全與現代市場相適應的監管機制。國務院辦公廳《關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》要求,加強要素市場信用體系建設。國家市場監管總局《關于加強重點領域信用監管的實施意見》提出,以信用賦能市場監管,通過信用監管著力解決重點領域監管的突出問題。從構建全國統一的大市場的政策邏輯鏈條和整體推進策略上看,構建平等準入、公正監管、開放有序、誠信守法、高效規范、公平競爭的國內統一市場,統一高效的信用監管必不可少,不可或缺。


    同時,還應注意的是,2021年12月14日,國務院發布《規劃》,首先提出“大市場、大監管”的概念。2021年12月17日,中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《意見》并將其吸收,當天的會議除了審議通過《意見》,還審議通過了《關于進一步提高政府監管效能推動高質量發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),這說明在最高決策層已經將構建統一大市場要與融合統一大監管同步謀劃,同步實施、同步推進。在推進和建設全國統一大市場的同時,超前著手解決全國統一大市場過程中“誰來管”“管什么”“怎么管”的問題。



    信用監管需要適應“統一大市場”


    信用與市場具有天然聯系,是市場運行的前提和基礎。信用作為一種獨立的經濟關系,維系著市場彼此相聯、互相制約、錯綜復雜的交換關系,并通過記錄、揭示、預警的功能,支持并促成規范的市場秩序。


    信用監管是建立在“大監管”體制和全量信用信息基礎之上的全方位、多層次、立體化監管,也是涵蓋事前事中事后全鏈條、全領域、全市場周期監管。它是適應市場交易方式(交易區域突破時空、交易行為更加平臺化和智能化、交易方式由陌生人之間現場現貨現金交易過渡到匿名非現場現貨的信用交易)、信任模式(以熟人之間的習俗型信任關系—以陌生人之間的契約型信任關主—以匿名陌生人之間系統信任關系)和技術水平(萬物互聯、實時互動、高度智能)發展的新型監管體系。從本質上講,它與統一大市場是相互適應、相互促進的共生關系。


    但在我國市場基礎制度、市場設施聯通水平、要素資源配置效率、監管現代化水平等與推動經濟高質量發展的要求還有差距的情況下,信用監管也還存在著“三個滯后”:


    一是信用監管調節要素流通能力滯后于經濟發展。



    一方面,信用監管作為一種經濟外部性的正向作用發揮不足,市場出現逆向選擇和要素反向流動,土地、勞動力、資本、技術、數據、能源、生態環境等要素不能在全國統一的市場順暢流通,與統一大市場的要求相悖。


    另一方面,信用作為一種矯正市場失靈的工具和手段,對于市場競爭秩序和市場競爭規則的形成的基礎作用尚未完全發揮,競爭的失序、市場的壟斷以及區域的阻隔形成了要素流通的“死角”,要素配置“最后一公里”問題尚未完全解決,產業鏈、供應鏈的配置效率有待加強。


    二是信用監管體系建設滯后于統一大市場的形成。



    一方面,在監管體制上,新技術、新業態的不斷發展使產業融合不斷加深,市場關系復雜多樣,產業與市場疆界日趨模糊,由某一個部門負責牽頭協調組織多個部門分工協作進行監管的“1+X”體制,以及跨地區、跨層級的分段、分權、分領域監管體制已不能很好的適應產業發展與統一大市場的要求,需要建立適應統一大市場要求的扁平化、精準化、全周期、高效能的綜合監管、動態監管和全域監管。


    另一方面,監管技術升級滯后于監管效能需求,不敢于、不善于、不習慣于運用大數據等技術手段,加快推進智慧監管,更傾向于、習慣于或更加信任于舉報、專項行動等監管方方式,數據監管應用簡單單調,在統一的要素和資源市場監管方面,沒有利用好數據資源高滲透、密交織和強融合的特征。


    三是信用數據共享滯后于統一大市場監管服務需求。



    信用監管體系實時、高效、精準,信用數據治理和共享是基礎!兑庖姟访鞔_指出,“編制出臺全國公共信用信息基礎目錄,完善信用信息標準,建立公共信用信息同金融信息共享整合機制,形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區域的信用信息網絡”。據國家網信辦發布的《數字中國發展報告(2020年)》顯示,截至2020年底,全國信用信息共享平臺已聯通46個部門和31個。▍^、市),累計歸集各類信息超600億條。但數據數據采集、共享、開發、使用等各個環節,還存在著“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的問題,“信息孤島”“數據壁壘”弱化數據要素價值,也抵消了信用數據提升監管服務水平的實效。



    構建適應全國統一大市場的信用監管體系需要“立破并舉”


    《意見》既破又立,從構建全國統一大市場6個方面明確了的重點任務:從立的角度,抓好“五統一”,即強化市場基礎制度規則統一、推進市場設施高標準聯通、打造統一的要素和資源市場、推進商品和服務市場高水平統一、推進市場監管公平統一;從破的角度,明確要進一步規范不當市場競爭和市場干預行為,打破各種制約全國統一大市場建設的顯性、隱性壁壘。與之對應,構建適應全國統一大市場的信用監管體系亟需要在以下幾個方面“立破并舉”。


    一是從兩大系統入手,建立規則之治。



    在統一的大市場中,市場主體之間的經濟聯系和信用關系更加復雜,需要更加明確、更加清晰、更加嚴格的制度安排和運行監管來保護信用主體權益。因此,必須重新審視信用基本內容(商務信用、政務信用、個人信用、企業信用等)信用監管運行制度(如信用信息記錄、信用承諾、信用信息公示、信用評價、守信激勵和失信約束、信用主體權益保護等)兩大系統,破除不符合、不適應、不匹配全國統一大市場的制度體系,在吸收原有監管制度功效的基礎上,建立以信用監管為基礎的完整明確、不沖突的監管頂層制度設計和體系架構,把信用分級分類監管貫穿創新、生產、經營、投資全過程。


    二是從三個環節創新,深化信用監管。



    放開事前監管:清理和調整不適合統一大市場建設的許可事項,采用信用承諾和負面清單的方式,制定差異化信用監管政策。


    創新事中監管:融合數字化手段推進“互聯網+信用”監管,建立全國統一大市場市場主體完整、準確、動態的信用檔案,構建適應全國統一大市場的標準化、可追溯監管流程,推動監管鏈與供應鏈、產業鏈融合對接。


    加強事后監管:健全跨部門、跨層級、跨行業獎懲聯動響應機制,推進數字經濟平臺、數據、算法、產權、稅收等方面失信專項治理,實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認。通過市場主體全生命周期、全產業鏈條、全域全景式信用監管,壯大市場主體,優化生產要素聚散,增強發展動力。


    三是從四個維度出發,賦能精細監管。



    第一,強化信用信息歸集共享。建立公共信用信息同金融信息共享整合機制,探索全國統一的信用數據歸集管理機制,在保證數據安全的前提下,打破“數據分割”和“數據壁壘”。同時,推進與部門行業系統互聯互通,優化跨網、跨地域數據共享,動態化全量、全態、全域歸集信用數據。


    第二,加強信用數據治理。以細化信用數據顆粒度為核心,對存量數據進行清洗比對,提升信用數據的質量和精度,以統一的信用數據標準為基礎,對增量數據實施標準化、規范化處理,最大可能滿足全國統一大市場對于信用監管數據準確性、及時性的要求。


    第三,拓展信用數據應用場景。以優化營商環境為重點,拓展信用數據應用場景,充分發揮信用數據在“兩反兩!、網絡市場監管、大數據“殺熟”等領域的優勢,探索綜合監管、智慧監管和“一件事”監管,用信用數據應用的“硬支撐”優化營商“軟”環境。


    第四,加強信用數據深度分析。深度挖掘數據背后隱藏和關聯的風險信息,建立科學的信用風險分類模型,根據信用風險分類結果,采取差異化精準監管,圍繞“六穩六!钡戎攸c民生,設置信用預警和風險提示,實現失信觸發式監管和靶向性治理。


    四是從五大領域發力,保持監管溫度。



    首先,推進包容審慎監管。信用監管的最終目的是為全國統一的大市場提供良好的外部環境和資源要素,失信懲戒只是手段,教育激勵才是目的。一方面,要規范失信懲戒范圍,適度設立失信懲戒刻度,嚴格失信懲戒程序,特別是對新技術、新產業、新業態、新模式的監管既有力度也有溫度。另一方面,要重視信用主體對于失信懲戒的異議申訴,暢通異議申訴渠道,規范簡化異議申訴流程,做到異議申訴“有申訴,有答復”。


    其次,擴大信用要素供給。全國統一的大市場需要更大規模、更高價值的信用要素供給。一方面,要在法律和安全的前提下,通過必要的技術手段,探索信用數據的社會化開放,使更多的信用數據轉化為全國統一大市場所需要的信用產品和信用服務。另一方面,通過歸集和吸收信用服務和信用產品所產生的數據資源,充實、反哺信用體系內部數據資源,逐步形成以政府監管數據為核心、行業數據、平臺數據和社會信用數據為有效補充,覆蓋全生命周期、全產業鏈條、全域全景式信用監管數據要素。


    再次,完善信用修復機制。信用修復是構建放管結合、寬嚴相濟、進退有序的信用監管新格局重要環節。完善信用修復認定與實施過程,加強信用修復信息共享,細化信用修復條件,規范信用修復程序,提高信用修復效率,進一步探索創新與全國統一的大市場相適應的修復制度、技術、流程和限度,不斷增強信用修復的彈性,引導失信主體有序退出信用懲戒,使懲戒和修復相得益彰。


    從次,強化信用咨詢培訓。強化事前信用咨詢、信用培訓,為市場主體提供的全周期、全流程、不間斷的信用服務;鼓勵第三方信用服務機構利用開放信用要素,開展信用咨詢、診斷、培訓、評級、修復,為統一的大市場提供高質量、多種類、個性化的的信用產品和信用服務。建立企業信用狀況綜合評價體系,及時主動科學分析企業的信用狀況,精準預判市場主體信用環境和信用需求,將信用咨詢培訓由“找上門”轉為“送上門”。


    最后,探索信用調解救助。在失信對象的評定上,嚴格區分主觀惡意與非惡意。對非主觀惡意失信的中小微企業以及缺乏信用自救能力的弱勢人群,開展了信用救助,重新進行評級授信,在幫助信用主體擺脫信用困境的同時,也使他們切身感受到“信用如同生命”的重要性。開展信用糾紛仲裁,對因疫情等不可抗拒因素陷入信用糾紛而導致生產經營困難的中小型民營企業進行調解,使信用真正成為紓困“及時雨”、解難“雪中炭”、發展“定心丸”。


    作者:程海翔、高秀麗、鐘麗娟,揚州市政府信息資源管理中心、揚州市信用辦。



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